Dari 150 usulan pembentukan daerah yang sudah diterima Kementerian Dalam Negeri RI pada tahun ini (2010), sekitar 75 persen masih bermasalah.  Bahkan, dari jumlah tersebut  hanya 10 persen usulan yang telah memenuhi persyaratan.  Adapun persyaratan usulan pemekaran daerah telah tercantum dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah.  Berdasarkan undang-undang tersebut, pembentukan daerah harus memenuhi persyaratan administratif, teknis dan fisik kewilayahan.  Ratusan usulan pembentukan daerah yang diterima Kemendagri selama ini telah lalai dalam memenuhi persyaratan administratif.

Persyaratan administratif yang dimaksud adalah telah mengantongi izin atau persetujuan dari DPRD tingkat kabupaten/kota dan Bupati atau Walikota setempat, DPRD tingkat provinsi dan Gubernur serta rekomendasi dari Menteri Dalam negeri. Usulan pemekaran wilayah, umumnya tidak menyertakan izin dari Gubernur setempat.  Konsep otonomi daerah telah mengaburkan peran Gubernur sebagai kepala daerah, sehingga Daerah yang ingin memekarkan diri, langsung saja membawa usulan tersebut ke Kemendagri RI tanpa izin Gubernur.

Pengesahan mengenai pemekaran wilayah sudah seharusnya makin lebih diperketat.  Pasalnya, hasil pemekaran wilayah yang telah disetujui Kemendagri RI, terus menuai masalah. Umumnya permasalahan yang muncul dari pemekaran wilayah di Indonesia yakni pemindahan aset yang tidak lancar dan sengketa batas wilayah.  Moratorium (penghentian pemekaran) harus dilakukan sampai ada data yang tepat mengenai berapa, di mana, dan efektif tidaknya hasil pemekaran selama ini.

Problematika pemekaran daerah sebenarnya sudah disampaikan Presiden Yudhoyono dalam pidatonya di depan Dewan Perwakilan Rakyat  pada 15 Agustus 2008. Namun, Pemerintah sendiri yang tidak konsisten.  Pemerintah mengeluhkan masalah pemekaran tapi ada juga rancangan Undang-Undang Pemekaran Daerah yang dibahas.  Bahkan diterima. Harus mulai ada sikap yang jelas mengenai kebijakan pemekaran daerah ini. Penataan daerah sangat diperlukan oleh Indonesia, khususnya di era desentralisasi dan otonomi daerah sekarang ini.  Karena itu pemahaman terhadap arti pentingnya penataan daerah diperlukan, baik oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah.

Penyebab pemekaran

Ada beberapa faktor penting penyebab pemekaran. Pertama, instrumen peraturan perundang-undangan yang terlalu longgar, khususnya di bawah UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan PP 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Syarat teknis dalam PP 129/2000 bersifat kuantitatif sehingga tidak menggambarkan kondisi kualitatif sesungguhnya. Indikator yang digunakan memberikan peluang untuk direkayasa dan disesuaikan dengan kepentingan politik.

Analisis kualitatif dalam studi kelayakan tidak disebutkan dalam PP sehingga sulit diketahui dengan jelas, apakah daerah yang akan dimekarkan berhasil atau gagal dan apakah aman dari konflik. Bahkan, indikator-indikator kuantitatif yang disebutkan dalam PP tidak disebutkan secara detail dalam berbagai bidang, baik ekonomi, sosial-politik, maupun pemerintahan. Celakanya, penggunaan skor total tidak mengaitkannya dengan nilai minimal keseluruhan faktor sehingga menyebabkan tidak terpenuhinya satu atau beberapa faktor teknis yang disyaratkan. Misalnya, ada sejumlah pemekaran yang skor totalnya terpenuhi dan beberapa faktor teknis (seperti PDRB) tidak terpenuhi, namun proses pemekaran dapat diteruskan.

Kedua, pertimbangan politis cenderung lebih dominan ketimbang aspek teknis pemerintahan, seperti ketersediaan aparat pemerintahan dan legislatif dan kapasitas manajemen pemerintah. Demikian juga dengan aspek sarana dan prasarana pemerintahan dan pembelajaran tata kelola pemerintahan dan sebagainya yang tampaknya masih sangat lemah.

Hal tersebut mengindikasikan bahwa proses persetujuan pemekaran daerah acap kali dilakukan dengan menggunakan “lobi-lobi”. Sebagai contoh, dalam mempertimbangkan pemekaran, konsultan lebih banyak mendasarkan alasan administratif ketimbang faktor lainnya. Sementara itu, Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) cenderung menyetujui saja. Padahal, studi kelayakan tidak memberi ruang yang cukup agar hasil kajiannya dianalisis. Akibatnya, kajian tersebut tak dapat memprediksi apakah sebuah daerah dapat dimekarkan atau tidak. Hanya mengandalkan “angka-angka tercapai dan tidak tercapai” sebagai pertimbangan syarat teknis, tidaklah mencukupi.

Ketiga, terbatasnya kapasitas pemerintah dalam melakukan pembinaan terhadap daerah otonom baru (DOB). Sementara itu, proses pendampingan absen mengantarkan DOB menuju daerah mandiri dan mampu melakukan pemerintahannya. Adanya proses ‘pembiaran’ ini menyebabkan sebagian besar DOB bermasalah dan gagal memenuhi syarat esensi maksud didirikannya pemerintahan daerah baru.

Selain itu, penyelenggaraan pemerintahan di daerah otonom baru kurang efektif, seperti kapasitas manajemen pemerintahan yang tidak memadai, kualitas SDM aparat pemerintah daerah (pemda) dan legislatif yang rendah, sarana dan prasarana pemerintahan yang minim, timbulnya konflik perbatasan atau lokasi ibu kota, pelayanan publik tetap buruk, kesejahteraan masyarakat tidak meningkat, dan demokrasi lokal tidak membaik.

Padahal, esensi pemekaran daerah adalah untuk memperpendek rentang kendali (span of control) antara pengambil kebijakan dan masyarakat dan juga untuk menciptakan pemerataan pembangunan. Konsentrasi kegiatan dan pertumbuhan pembangunan yang selama ini berada di ibu kota pemda perlu dicarikan solusinya.Oleh karena itu, upaya bagi-bagi kekuasaan di tingkat lokal semestinya tidak mendominasi alasan pemekaran yang oleh kalangan tertentu disebut sebagai ‘aspirasi rakyat’.

Lepas dari itu, pro dan kontra pemekaran daerah pun tak terelakkan belakangan ini. Bagi yang pro, mereka lebih mempertimbangkan faktor kepentingan politik ketimbang memikirkan manfaatnya untuk masyarakat luas. Bagi yang menolak pemekaran, mereka menilai bahwa permasalahan yang dihadapi sebagian besar daerah otonom baru perlu dicarikan solusinya dengan cara membenahi proses dan mekanisme pemekaran secara jelas dan dapat dipertanggungjawabkan sehingga munculnya DOB tak akan membebani belanja daerah dalam APBN.

Implikasi

Evaluasi yang dilakukan beberapa lembaga, baik pemerintah maupun non-pemerintah, menunjukkan bahwa pemekaran cenderung berdampak negatif  ketimbang positif. Beberapa dampak negatif tersebut adalah (a) pemekaran menciptakan perluasan struktur yang mengakibatkan beban berat pembiayaan; (b) kesamaan karakteristik sosial budaya dan historis masyarakat merupakan komitmen mayoritas warga, aspek politik terlalu mengedepankannya; (c) rendahnya kapasitas fiskal yang menyebabkan pemerintah daerah berupaya meningkatkan pendapatan dengan berbagai cara yang justru merugikan masyarakat dan berakibat terhadap munculnya kesenjangan; (d) pertambahan jumlah pemerintah daerah secara simultan meningkatkan belanja dalam APBN dan ini membebani pemerintah pusat.

Studi empirik juga menunjukkan bahwa pemekaran tidak berkorelasi positif terhadap kemajuan ekonomi dan tidak mampu mendorong pembangunan daerah otonom baru. Permasalahan-permasalahan yang dihadapi daerah tersebut menunjukkan dengan jelas bahwa untuk meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat dan mensejahterakan,  tidak harus dijawab dengan pemekaran.
Solusi

Dengan mempertimbangkan implikasi positif dan negatif di atas, sudah saatnya Pemerintah Indonesia menyetop dulu aktivitas pemekaran melalui peraturan pemerintah pengganti undang-undang sambil menunggu grand strategy pemekaran dan revisi UU 32/2004 yang sedang dibuat Depdagri.  Ini untuk mengendalikan pemekaran dan mengawasi prosesnya dengan mengubah kerangka kebijakan dan menetapkan langkah-langkah alternatif untuk menyediakan pelayanan terhadap daerah-daerah yang tak beruntung.

Salah satu alternatif yang bisa ditawarkan adalah menggunakan insentif fiskal untuk mendorong restrukturisasi administrasi. Upaya yang sama perlu pula dilakukan agar penyesuaian transfer DAU dan DAK ke daerah-daerah dapat memengaruhi restrukturisasi administrasi. Saat ini, formula tersebut mendorong proses pemekaran, khususnya di wilayah yang kaya SDA. Masalahnya sekarang ini adalah bagaimana menjadikan hasil SDA lokal sebagai pendorong atau pemberi insentif bagi terwujudnya efisiensi di tingkat daerah yang condong mempromosikan kerja sama antardaerah atau penggabungan daerah daripada pemekaran ‘pemerintahan’.

Alternatif lainnya adalah menginformasikan kepada semua daerah yang mendapatkan dampak dari pemekaran (daerah lama atau daerah baru). Karena pemekaran, daerah induk (lama) akan mendapatkan alokasi DAU dan DAK yang rendah. Biasanya, daerah-daerah yang bukan daerah induk kurang sadar terhadap realitas ini. Tapi, mereka ini akan ragu mendukung pemekaran ketika menyadari dampaknya terhadap anggaran yang bakal diterimanya.

Bagi pemerintah (Kemendagri), yang perlu dilakukan adalah memperbaiki the legal framework, termasuk proses proposal yang diusulkan. Beberapa isu penting yang perlu disampaikan sebagai berikut. Memperbaiki proses pemekaran melalui kajian secara cermat terhadap proposal-proposal yang diajukan. Indikator kunci yang digunakan adalah kondisi yang jelas dan prediksi terhadap dampak negatif pemekaran.

Menempatkan posisi pemerintah sebagai satu-satunya pintu masuk bagi usulan pemekaran daerah dalam hal prosedur administrasi. Memperkenalkan kriteria initial threshold bagi daerah yang hendak memekarkan diri. Memperkenalkan waktu yang cukup untuk mempersiapkan langkah-langkah: memasukkan isu tentang proliferasi daerah dalam UU  seperti pemisahan sumber-sumber, periode persiapan, lokasi ibukota, dan sebagainya. Meningkatkan tanggung jawab persiapan pemekaran kepada daerah itu sendiri. Perlunya konsultasi publik atau keterlibatan publik dalam proses pemekaran sehingga masyarakat memiliki andil dalam menilai pemekaran daerahnya.

Selain itu, kerja sama dengan DPD RI dan masyarakat madani (civil society) juga sangat diperlukan untuk mengatasi masalah pemekaran. Dalam konteks ini, langkah yang perlu diambil adalah mengundang aktor-aktor untuk mendiskusikan masalah pemekaran. Kedua, mendorong dialog pusat-daerah untuk menyamakan persepsi.

Langkah terakhir yang tak kalah penting, adalah mencari jalan alternatif untuk mengatasi buruknya pelayanan publik di daerah-daerah terpencil dan terisolasi. Terobosan yang perlu dilakukan dalam konteks realisasi desentralisasi dan otonomi daerah sekarang ini adalah menjadikan kecamatan sebagai pusat pelayanan yang dapat memberikan pelayanan di luar batas kota. Dengan kata lain, pemekaran daerah bisa dicegah dengan meningkatkan kualitas pelayanan publik  (kesehatan dan pendidikan) dan memberikan insentif bagi daerah-daerah yang berhasil menggabungkan diri.